Правовое регулирование, организация и проведение
Многие профсоюзные организации в России осознают, что добиться от работодателей выгодных условий колдоговора и улучшения положения работников только переговорным путем, без коллективных действий в защиту прав трудящихся, становится все сложнее. Как правило, наиболее жесткие, силовые формы коллективных действий, такие как забастовка или работа по правилам (”итальянская забастовка”), устраиваются тогда, когда другие формы воздействия на работодателей не дали результата. Рассмотрим вопросы правового регулирования, организации и проведения этих “других” массовых акций - митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, организуемых обычно на первом этапе коллективных действий.
Право граждан на проведение мирных массовых акций общепризнано во всем цивилизованном мире и закреплено в основополагающих международно-правовых документах. Так, ч. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что “каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций”. В соответствии со ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод “каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц”. Международный пакт о гражданских и политических правах в ст. 21 закрепляет: “Признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц”.
Эти положения международного права были восприняты и российским законодательством. В соответствии со ст. 31 Конституции РФ “граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование”. Реализация гражданами РФ этого неотъемлемого права регулируется нормами ФЗ № 54 от 19.06.2004 “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”. С принятием данного закона в России появилась единая правовая база, регулирующая вопросы проведения мирных массовых акций на всей территории страны.
Работники имеют право в установленном законом порядке проводить собрания, митинги, демонстрации, пикетирование в поддержку своих требований в период рассмотрения и разрешения коллективного трудового спора, включая период организации и проведения забастовки (ч. 8 ст. 401 ТК РФ). Но не следует трактовать эту норму так, что при отсутствии коллективного трудового спора работники не вправе организовывать массовые акции. Данное положение ТК РФ прямо разрешает работникам проводить массовые акции с целью благоприятного разрешения коллективного трудового спора. Однако если процедура коллективного трудового спора не инициировалась, но работники имеют претензии к работодателю, то они вправе - на общих основаниях - организовать массовые акции (за повышение зарплаты, улучшение условий труда и т.п.).
Защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ (п. “б” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Поэтому субъекты РФ вправе принимать свои нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования. Но правовые акты субъектов РФ могут лишь конкретизировать отдельные условия проведения массовых акций и никак не могут противоречить положениям Конституции РФ, ФЗ № 54 и другим федеральным законам.
Законодательство закрепляет порядок организации и проведения публичных мероприятий, раскрывает правовой механизм взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц с организаторами и участниками публичных мероприятий, а также порядок обеспечения общественной безопасности при проведении публичных мероприятий и основания для их приостановки или прекращения.
ФЗ № 54 ввел единое определение для всех перечисленных видов массовых акций: они именуются публичными мероприятиями. Согласно п. 1 ст. 2 ФЗ № 54 публичное мероприятие - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных или религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.
Проведение любых публичных мероприятий основывается на двух основополагающих принципах - законности, то есть соблюдении положений Конституции и законодательства РФ при проведении публичного мероприятия, и добровольности участия.
Также ФЗ № 54 закрепил определения каждого из видов публичных мероприятий:
Собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. (Поскольку собрание по сути не является формой коллективного воздействия работников на работодателей, а предназначено лишь для обсуждения проблем, мы не будем подробно рассматривать особенности этой формы.)
Митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.
Демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации.
Шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам.
Пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.
Данные определения достаточно емко характеризуют отдельные формы публичных мероприятий, устанавливают признаки, по которым можно отнести то или иное мероприятие к конкретной его форме, определенной законом.
Организация любого публичного мероприятия включает следующие действия:
1) оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача уведомления о его проведении в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления;
2) проведение предварительной агитации;
3) изготовление и распространение средств наглядной агитации;
4) другие действия, не противоречащие законодательству РФ, совершаемые в целях подготовки и проведения публичного мероприятия.
Организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан РФ (организатором демонстраций, шествий и пикетирования - гражданин РФ, достигший 18 лет; митингов и собраний - 16 лет), политические партии, другие общественные или религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по его организации и проведению. То есть профсоюзы, их первички, относящиеся к общественным объединениям (ст. 3 ФЗ № 10 от 12.01.1996 “О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности”), наделены правом выступать организаторами публичных мероприятий.
Необходимо учитывать, что согласно п. 2 ст. 5 ФЗ № 54 не могут быть организаторами публичного мероприятия:
- лицо, признанное судом недееспособным либо ограниченно дееспособным, а также содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда;
- политическая партия, другое общественное или религиозное объединение, их региональные отделения и иные структурные подразделения, деятельность которых приостановлена или запрещена либо которые ликвидированы в установленном законом порядке.
Как профсоюзной организации правильно принять и документально оформить решение о проведении публичного мероприятия? Возьмем в качестве примера первичку. Решение о проведении публичного мероприятия принимается ее выборным коллегиальным органом - профкомом в том же порядке, что и любые другие решения: назначается заседание профкома; до членов профкома доводится информация о времени, месте и повестке дня заседания, в которую обязательно включается вопрос об организации и проведении публичного мероприятия; при наличии кворума профком принимает решение об организации и проведении публичного мероприятия, определяя при этом его форму (митинг, демонстрация, шествие, пикетирование), цель (”в поддержку требований трудового коллектива к работодателю”, “за выполнение работодателем условий колдоговора”, “за повышение оплаты труда” и т.п.), время и место проведения, предполагаемое количество участников. Профком должен также уполномочить конкретных лиц для выполнения распорядительных функций по организации и проведению публичного мероприятия. На заседании профкома обязательно ведется протокол, в который должны быть включены решения, принятые по всем перечисленным вопросам.
При выборе места проведения публичного мероприятия необходимо учитывать требования ст. 8 ФЗ № 54, которая устанавливает следующее. Публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для его целей местах, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами. К местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся:
- территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;
- путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;
- территории, непосредственно прилегающие к резиденциям президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;
- пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.
Порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов - памятников истории и культуры определяется органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ с учетом особенностей таких объектов и требований ФЗ № 54. Порядок проведения публичного мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника “Московский Кремль”, включая Красную площадь и Александровский сад, определяется президентом РФ.
Статьей 9 ФЗ № 54 установлено, что публичное мероприятие не может начинаться ранее 7.00 часов и заканчиваться позднее 23.00 часов текущего дня по местному времени.
Права и обязанности организаторов и участников публичного мероприятия
ФЗ № 54 устанавливает определенный круг прав и обязанностей организатора публичного мероприятия.
Организатор публичного мероприятия имеет право:
1) проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирование в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, собрания - в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность участников;
2) проводить предварительную агитацию в поддержку целей публичного мероприятия через средства массовой информации, путем распространения листовок, изготовления плакатов, транспарантов, лозунгов и в иных формах, не противоречащих законодательству РФ;
3) уполномочивать отдельных участников публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению;
4) организовывать сбор добровольных пожертвований, подписей под резолюциями, требованиями и другими обращениями граждан;
5) использовать при проведении собраний, митингов, демонстраций и шествий звукоусиливающие технические средства (аудио-, видеоустановки и другие устройства) с уровнем звука, соответствующим стандартам и нормам, установленным в РФ.
Организатор публичного мероприятия обязан:
1) подать в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия в порядке, установленном ст. 7 ФЗ № 54;
2) не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) информировать орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия;
3) обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления;
4) требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента проведения. Лица, не подчинившиеся законным требованиям организатора, могут быть удалены с места проведения мероприятия;
5) обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а в случаях, предусмотренных ФЗ № 54, выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел, выполняя при этом все их законные требования;
6) приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его в случае совершения его участниками противоправных действий;
7) обеспечивать соблюдение установленной органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;
обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения мероприятия;
9) довести до сведения участников публичного мероприятия требование уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления о приостановлении или прекращении публичного мероприятия;
10) иметь отличительный знак организатора публичного мероприятия. Уполномоченное им лицо также обязано иметь отличительный знак.
Кроме организаторов и уполномоченных ими лиц, в публичном мероприятии принимают участие и иные лица - его рядовые участники.
В соответствии со ст. 6 ФЗ № 54 участниками публичного мероприятия признаются граждане, члены политических партий, члены и участники других общественных объединений и религиозных объединений, добровольно участвующие в нем.
Участники публичного мероприятия имеют право:
- участвовать в обсуждении и принятии решений, в иных коллективных действиях в соответствии с целями публичного мероприятия;
- использовать при проведении публичного мероприятия различную символику и иные средства публичного выражения коллективного или индивидуального мнения, а также средства агитации, не запрещенные законодательством РФ;
- принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, международные и иные органы и организации.
Во время проведения публичного мероприятия его участники обязаны:
- выполнять все законные требования организатора публичного мероприятия, уполномоченных им лиц, уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления и сотрудников органов внутренних дел;
- соблюдать общественный порядок и регламент проведения публичного мероприятия.
Уведомительные процедуры
Проведение публичных мероприятий возможно только при условии предварительного уведомления властей.
Уведомление о проведении публичного мероприятия - документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекта РФ или органу местного самоуправления в порядке, установленном ФЗ № 54, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка. Уведомление подается организатором мероприятия или уполномоченным им лицом в письменной форме в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения. Исключение составляют собрания, а также пикетирования, проводимые одним участником (одиночный пикет). В этих случаях предварительное уведомление властей вообще не требуется. При проведении пикетирования группой лиц (то есть с количеством участников более одного человека) уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения.
Пункт 2 ст. 7 ФЗ № 54 устанавливает, что конкретный порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта РФ. Данное положение законодательства продиктовано особенностями структуры органов государственной власти и органов местного самоуправления, которая в разных регионах может быть различной, а также другими региональными особенностями.
В уведомлении о проведении публичного мероприятия в обязательном порядке указываются:
- цель публичного мероприятия;
- форма публичного мероприятия;
- место (места) проведения, маршруты движения участников;
- дата, время начала и окончания публичного мероприятия;
- предполагаемое количество участников;
- формы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи, намерение использовать звукоусиливающие технические средства;
- фамилия, имя, отчество либо наименование организатора публичного мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона;
- фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению мероприятия;
- дата подачи уведомления.
Уведомление о проведении публичного мероприятия подписывается организатором публичного мероприятия и лицами, уполномоченными им выполнять распорядительные функции по его организации и проведению.
Подавать уведомление о проведении публичного мероприятия следует в обычном порядке: помимо оригинала необходимо изготовить копию. При передаче оригинала уведомления представителю органа исполнительной власти или органа местного самоуправления надо поставить на копии отметку о его получении с указанием должности принявшего уведомление лица, даты и времени подачи уведомления, с подписью должностного лица. Копию с такой отметкой надо хранить, так как она является документальным подтверждением подачи уведомления в установленный законодательством срок.
Кстати, многие законодательные акты субъектов РФ прямо устанавливают необходимость регистрации уведомлений о проведении публичных мероприятий. Так, в ст. 3 закона Нижегородской области от 27.12.2007 № 196-З “О порядке подачи уведомлений о проведении публичных мероприятий на территории Нижегородской области” говорится: “…Документальное подтверждение получения уведомления осуществляется путем письменного указания на двух его экземплярах даты и времени получения, а также собственноручной подписи должностного лица, принявшего уведомление. Один экземпляр уведомления остается у организатора. Уведомление о проведении публичного мероприятия подлежит незамедлительной регистрации”.
Поскольку право граждан на проведение публичных мероприятий и участие в них гарантировано Конституцией РФ, государство в лице своих уполномоченных органов обязано обеспечивать беспрепятственную реализацию гражданами указанных прав, соблюдение общественного порядка в ходе проведения публичного мероприятия, оказание содействия организаторам в его проведении. ФЗ-54 определяет круг прав и обязанностей уполномоченных государственных органов и их представителей в связи с проведением публичного мероприятия.
Статья 12 ФЗ-54 устанавливает обязанности органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия. Получив уведомление, они обязаны:
- документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия, указав при этом дату и время его получения;
- довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего федерального закона;
- в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору содействия в проведении данного мероприятия в соответствии с требованиями ФЗ-54. Назначение уполномоченного представителя оформляется письменным распоряжением, которое заблаговременно направляется организатору мероприятия;
- довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения;
- обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел (ОВД) общественный порядок и безопасность граждан при проведении мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медпомощи;
- информировать о вопросах, явившихся причинами проведения публичного мероприятия, органы власти и местного самоуправления, которым данные вопросы адресуются;
- при получении сведений о проведении публичного мероприятия на трассах проезда и в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны, определенных ФЗ-57 от 27.05.1996 “О государственной охране”, своевременно информировать об этом соответствующие федеральные органы государственной охраны.
В случае если информация в уведомлении о проведении мероприятия и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции РФ и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством РФ об административных правонарушениях или уголовным законодательством РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления незамедлительно доводит до сведения организатора мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке.
Еще раз отметим: порядок сообщения властям о проведении публичного мероприятия является уведомительным. Органы власти не наделены полномочиями во всех случаях давать или не давать разрешение на проведение акции. Направив уведомление, организаторам не следует ждать разрешения органа власти для совершения дальнейших действий. Вместе с тем в установленных законом случаях, получив соответствующее уведомление, орган власти может не согласовать заявленное место проведения мероприятия: например, при опасениях по поводу безопасности участников акции, при угрозе безопасности дорожного движения, если в данном месте уже заявлено проведение другого публичного мероприятия и в других подобных случаях (конкретный перечень таких случаев законом не установлен). В этом случае орган власти обязан направить организаторам акции обоснованное предложение об изменении места и (или) времени ее проведения.
Никак не мотивированное несогласование органом власти места или времени проведения публичного мероприятия, равно как и необоснованные предложения изменить указанные условия его проведения, незаконны, подлежат незамедлительному обжалованию в прокуратуру и не могут являться препятствием для проведения запланированной акции. Закон устанавливает только два случая, в которых организатору публичного мероприятия запрещается проводить его (п. 5 ст. 5 ФЗ-54): 1) если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок; 2) если с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.
Назначенный органом исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления уполномоченный представитель имеет право (ст. 13 ФЗ-54): 1) требовать от организатора публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения; 2) принимать решение о приостановлении или прекращении публичного мероприятия в порядке и по основаниям, предусмотренным ФЗ № 54.
Уполномоченный представитель органа власти обязан: 1) присутствовать на публичном мероприятии; 2) оказывать его организатору содействие в проведении; 3) обеспечивать совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем ОВД общественный порядок и безопасность граждан, а также соблюдение законности при проведении мероприятия.
По предложению органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления начальник ОВД, в обслуживании которого находится территория (или помещение), где планируется проведение публичного мероприятия, обязан назначить уполномоченного представителя ОВД в целях оказания организатору мероприятия содействия в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан (ст. 14 ФЗ № 54). Назначение оформляется распоряжением начальника ОВД.
Уполномоченный представитель ОВД имеет право: требовать от организатора публичного мероприятия объявления о прекращении допуска граждан на мероприятие и самостоятельно прекратить допуск граждан в случае нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения); требовать от организатора и участников публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения; по просьбе организатора публичного мероприятия удалять с места проведения граждан, не выполняющих законных требований организатора.
Уполномоченный представитель ОВД обязан: оказывать содействие в проведении публичного мероприятия в пределах своей компетенции; при проведении мероприятия - обеспечивать совместно с его организатором и уполномоченным представителем ОВД субъекта РФ или органа местного самоуправления общественный порядок и безопасность граждан, а также соблюдение законности.
Все законные требования представителей органов власти и ОВД необходимо выполнять. В противном случае (а также при других нарушениях законодательства) публичное мероприятие может быть приостановлено или прекращено.
Основания и порядок приостановления и прекращения публичного мероприятия установлены ст.ст. 15 - 17 ФЗ-54.
Если во время проведения публичного мероприятия по вине его участников произошло нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья участников, уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления вправе потребовать от организатора публичного мероприятия самостоятельно или совместно с уполномоченным представителем ОВД устранить нарушение.
В случае невыполнения требования устранить нарушение уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления вправе приостановить публичное мероприятие на время, установленное им для устранения нарушения. При устранении нарушения мероприятие по согласованию между его организатором и соответствующим уполномоченным представителем может быть продолжено. Если нарушение не было устранено по истечении времени, установленного вышеуказанным уполномоченным представителем, то публичное мероприятие прекращается.
Основаниями прекращения публичного мероприятия являются: 1) создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц; 2) совершение участниками мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение его организатором требований ФЗ-54, касающихся порядка проведения публичного мероприятия.
Установлен следующий порядок прекращения публичного мероприятия.
В случае принятия решения о прекращении публичного мероприятия уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления:
- дает указание организатору прекратить мероприятие, обосновав причину прекращения, и в течение 24 часов оформляет данное указание письменно и вручает его организатору;
- устанавливает время для выполнения указания о прекращении публичного мероприятия;
- при невыполнении организатором указания о прекращении публичного мероприятия - обращается непосредственно к участникам и устанавливает дополнительное время для выполнения указания.
В случае невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия сотрудники милиции принимают необходимые меры по прекращению мероприятия, действуя при этом в соответствии с законодательством РФ.
Указанный порядок прекращения публичного мероприятия не применяется в случае возникновения массовых беспорядков; погромов, поджогов и в других случаях, требующих экстренных действий. В этих случаях прекращение мероприятия осуществляется в соответствии с законодательством РФ, регулирующим устранение подобных беспорядков. Как известно, в таких случаях правоохранительные органы вправе действовать достаточно жестко.
Неисполнение законных требований сотрудников милиции или неповиновение (сопротивление) им отдельных участников публичного мероприятия влечет за собой ответственность этих участников, предусмотренную законодательством РФ.
Данную ответственность можно разделить на два вида: 1) ответственность за незаконное воспрепятствование проведению публичного мероприятия и 2) ответственность организаторов и участников публичного мероприятия за нарушения в ходе его проведения.
Никакие органы и лица не вправе препятствовать проведению публичных мероприятий в порядке, установленном законодательством. За подобные деяния предусмотрена уголовная и административная ответственность.
Статья 149 Уголовного кодекса РФ устанавливает, что незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них либо принуждение к участию в них, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения, - наказываются штрафом в размере до 300 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет либо лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Статья 5.38 Кодекса РФ об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, проводимых в соответствии с законодательством РФ, либо участию в них, а равно и за принуждение к участию в них; указанное деяние влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере 100 рублей; на должностных лиц - от 100 до 300 рублей.
Организаторы и участники публичного мероприятия в случае нарушения ими требований законодательства также могут быть привлечены к административной ответственности. Статьей 20.2 КоАП РФ предусмотрено, что нарушение установленного порядка организации собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования влечет наложение административного штрафа на организаторов в размере от 1000 до 2000 рублей; нарушение установленного порядка проведения этих публичных мероприятий - влечет наложение административного штрафа на организаторов в размере от 1000 до 2000 рублей; на участников - от 500 до 1000 рублей.
Организация либо проведение несанкционированных собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов или радиоактивных веществ, а равно активное участие в таких акциях, если это осложнило выполнение персоналом указанных объектов служебных обязанностей или создало угрозу безопасности населения и окружающей среды, влечет наложение административного штрафа в размере от 1000 до 2000 рублей или административный арест на срок до 15 суток.
Если при проведении публичного мероприятия возникнут массовые беспорядки, организаторы и участники мероприятия, виновные в таких беспорядках, могут быть привлечены к уголовной ответственности по ст. 212 УК РФ, предусматривающей следующее.
- Организация массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием, погромами, поджогами, уничтожением имущества, применением огнестрельного оружия, взрывчатых веществ или взрывных устройств, а также оказанием вооруженного сопротивления представителю власти, - наказывается лишением свободы на срок от 4 до 10 лет.
- Участие в массовых беспорядках, предусмотренных частью первой настоящей статьи, - наказывается лишением свободы на срок от 3 до 8 лет.
- Призывы к активному неподчинению законным требованиям представителей власти и к массовым беспорядкам, а равно призывы к насилию над гражданами - наказываются ограничением свободы на срок до 2 лет, либо арестом на срок от 2 до 4 месяцев, либо лишением свободы на срок до 3 лет.
Примерная форма уведомления о проведении публичного мероприятия, уже применявшаяся на практике:
19.06.2009 г. № 60-2
Главе администрации Балахнинского муниципального района Нижегородской области
А.Ю. Телухину
Председателю Земского собрания Балахнинского муниципального района Нижегородской области
Н.М. Федорову
УВЕДОМЛЕНИЕ
о проведении публичного мероприятия
Профсоюзный комитет Первичной профсоюзной организации ОАО “Волга” в соответствии с действующим законодательством уведомляет Вас о том, что 18.06.2009 г. Профсоюзным комитетом принято решение (протокол № 26 заседания Профсоюзного комитета ОАО “Волга” от 18.06.2009 г.) о проведении публичного мероприятия в форме пикетирования в защиту конституционных и социально-трудовых прав работников ОАО “Волга”, в т.ч. за повышение оплаты труда и выполнение условий коллективного договора, и прав профсоюзов. Пикетирование будет проводиться 25 июня 2009 г. с 09 ч. 30 мин. до 12 ч. 30 мин. у здания ДК ОАО “Волга”, расположенного по адресу: г. Балахна, пр-т Дзержинского, д. 38. Предполагаемое количество участников пикетирования - 200 чел.
Организатором пикетирования является Первичная профсоюзная организация ОАО “Волга”, находящаяся по адресу: 606407, Нижегородская обл., г. Балахна, ул. Горького, д. 1, к. 201; тел.: 8(83144)9-34-91, тел./факс: 8(83144)9-21-82, которая обеспечит общественный порядок в пределах своих полномочий, предоставленных законом, посредством назначения уполномоченных лиц, а также дежурных участников мероприятия в количестве 5 чел.
Использование звукоусиливающих технических средств при проведении пикетирования не предусмотрено.
При необходимости оказания медицинской помощи участникам пикетирования планируется также использование автомобиля скорой медицинской помощи с медицинским персоналом.
При проведении пикетирования Первичная профсоюзная организация ОАО “Волга”, организующая данное публичное мероприятие, обязуется не создавать препятствий для движения транспорта и гарантирует соблюдение общественного порядка.
Для осуществления распорядительных функций по организации и проведению публичного мероприятия организатором уполномочены:
1. Зернов Владимир Николаевич, председатель Первичной профсоюзной организации ОАО “Волга”;
2. Горожанцев Александр Алексеевич, заместитель председателя Первичной профсоюзной организации ОАО “Волга”;
3. Журавлев Денис Сергеевич, заместитель председателя Первичной профсоюзной организации ОАО “Волга” по юридическим вопросам.
Об ответственности за нарушение общественного порядка данные должностные лица предупреждены.
Просим документально подтвердить получение уведомления, назначить своего уполномоченного представителя для содействия в проведении данного публичного мероприятия, а также дать необходимые указания правоохранительным органам, направленные на обеспечение общественного порядка и безопасности граждан при проведении публичного мероприятия.
Приложение:
1. Выписка из протокола № 26 заседания Профсоюзного комитета ОАО “Волга” от 18.06.2009 г. - на 1 л.
Уполномоченные лица:
Председатель Первичной профсоюзной организации ОАО “Волга” В.Н. Зернов (подпись)
Заместитель председателя Первичной профсоюзной организации ОАО “Волга” А.А. Горожанцев (подпись)
Заместитель председателя Первичной профсоюзной организации ОАО “Волга” по юридическим вопросам Д.С. Журавлев (подпись)
Информационная работа
С момента подачи уведомления о проведении публичного мероприятия у организатора и иных граждан возникает право беспрепятственно проводить предварительную агитацию среди граждан; сообщать им информацию о месте, времени, целях проведения акции, иную информацию, связанную с ее подготовкой и проведением; призывать граждан и их объединения принять участие в готовящемся публичном мероприятии (ст. 10 ФЗ № 54). Для этих целей могут использоваться СМИ и устные призывы, распространяться листовки, плакаты и объявления, а также иные не запрещенные законодательством РФ формы агитации. К запрещенным формам агитации относятся, в частности, такие формы, которые оскорбляют и унижают достоинство человека и гражданина.
Информационная работа не может быть проведена качественно без подготовки. Поэтому организаторы публичного мероприятия должны самостоятельно либо с привлечением соответствующих специалистов определить содержание планируемых информационных материалов, подготовить тексты лозунгов, которые будут использоваться при проведении публичного мероприятия. Любой информационный материал - листовка, объявление, плакат - должен содержать изложенную в доступной форме информацию о том, кто и с какой целью проводит акцию, о проблемах, повлекших необходимость в ней, и о видении организаторами акции путей решения этих проблем. Информация должна быть “свежей”, достоверной и интересной. Также в информационных материалах целесообразно уделить внимание вопросам соблюдения участниками мероприятия общественного порядка и борьбы с возможными провокациями со стороны заинтересованных в том лиц. Для этих целей можно изготовить специальную памятку и раздать ее участникам публичного мероприятия.
При изготовлении информационных материалов необходимо учитывать, что их количество должно существенно превышать предполагаемое число участников публичного мероприятия.
Если планируется приглашение для участия в акции представителей органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций и др., можно составить список приглашенных лиц и разослать им официальные приглашения в письменной форме.
Важнейшим направлением информационной работы по организации и проведению публичного мероприятия является взаимодействие со СМИ. Таким путем возможно привлечь внимание наибольшего числа граждан, а также органов государственной власти к проводимой акции. Но чтобы обеспечить освещение СМИ публичного мероприятия, его организаторам следует заранее создать базу данных средств массовой информации своего региона - информационных агентств, печатных изданий, телекомпаний и радиостанций. Очень хорошо, если у организаторов акции есть налаженные контакты с журналистами, непосредственно занимающимися той тематикой, к которой проблема, ставшая причиной проведения акции, имеет отношение.
Доводить информацию до СМИ лучше всего путем направления в их адрес пресс-релиза, содержащего краткую информацию о проводимом мероприятии, лежащих в его основе проблемах, его организаторах и т.п. Объем пресс-релиза не должен превышать одной-двух страниц. Пресс-релиз должен быть информативным, содержать только проверенную информацию, заголовки его должны быть броскими, вызывающими интерес. В нем обязательно нужно указать контактную информацию об организаторах (номера телефонов, адреса электронной почты, адрес организации и т.п.), чтобы заинтересованные представители СМИ могли оперативно связаться или встретиться с ними для получения более подробной информации.
В Интернете можно найти большое количество материалов по составлению пресс-релизов, а также образцов плакатов, листовок и других информационных материалов, связанных с публичными мероприятиями. До проведения информационной работы организаторам публичного мероприятия целесообразно найти и ознакомиться с подобной информацией.
В силу ст. 11 ФЗ № 54 материально-техническое обеспечение публичного мероприятия осуществляется его организатором и участниками за счет собственных средств, а также за счет средств и имущества, собранных и (или) переданных для проведения данного мероприятия, если федеральными законами, актами правительства РФ или законами субъекта РФ не установлено иное. Полномочия участников публичного мероприятия, осуществляющих материально-техническое обеспечение его проведения, должны быть письменно удостоверены его организатором. Для этого таким участникам публичного мероприятия может быть выдана соответствующая доверенность.
Очевидно, что для проведения любого публичного мероприятия придется понести определенные затраты. Размер этих затрат зависит от вида мероприятия, предполагаемого количества участников и от финансовых возможностей организаторов.
Расходы на акцию нужно планировать заранее. Основные статьи расходов для проведения практически любого публичного мероприятия, за исключением одиночного пикетирования, можно представить в следующем виде.
1. Расходы на предварительную агитацию и информационную работу:
- выпуск газет, листовок; изготовление объявлений и плакатов;
- распространение агитационных материалов: раздача листовок, расклейка объявлений и т.п. (если указанные действия проводятся силами людей, привлеченных со стороны);
- публикация статей в прессе, подача объявлений в различные СМИ и т.п. (если это возможно только на платной основе), распространение пресс-релизов.
Если организаторы акции не могут самостоятельно подготовить тексты печатных материалов, макеты листовок и т.п. и планируют привлекать для этих целей специалистов со стороны, то расходы, разумеется, придется существенно увеличить.
2. Расходы на изготовление средств наглядной агитации: плакатов, транспарантов, растяжек, флагов и т.п. Объемы таких расходов напрямую зависят от численности участников акции. Действует элементарное правило: чем больше участников, тем больше необходимо средств наглядной агитации.
3. Расходы на изготовление отличительных знаков. Как уже отмечалось, согласно п. 4 ст. 5 ФЗ № 54 организаторы публичного мероприятия и уполномоченные ими лица должны иметь отличительный знак. Это может быть повязка, бейдж и т.п. К этой же статье расходов можно отнести, например, расходы на изготовление пропусков на трибуну (при проведении многотысячного митинга с большим количеством выступающих эта мера очень часто используется), а также другие подобные расходы.
4. Расходы на радиофикацию публичного мероприятия. Если проводится собрание, митинг, демонстрация или шествие, организаторы вправе использовать звукоусиливающие технические средства. Редкие организации имеют в своем распоряжении подобную технику, поэтому в большинстве случаев для радиофикации публичных мероприятий привлекаются специализированные сторонние организации с их техникой и специалистами. В крайнем случае, можно ограничиться использованием мегафонов.
5. Транспортные расходы. Подача уведомлений, встречи с представителями органов исполнительной власти, правоохранительных органов, СМИ, изготовление и распространение информационных материалов, доставка средств наглядной агитации к месту проведения мероприятия потребуют определенных транспортных расходов. Это тоже необходимо учитывать.
Планируя публичное мероприятие, его организаторам необходимо прежде всего составить план подготовки и проведения акции. В этот план необходимо включить все действия по подготовке и проведению мероприятия, начиная с подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и заканчивая принятием итоговой резолюции по итогам акции. Сюда же включаются вопросы информационного и материально-технического обеспечения. План необходимо тщательно продумать, установить сроки осуществления тех или иных действий и назначить лиц, ответственных за выполнение каждого из пунктов. После этого организаторы и уполномоченные ими лица должны строго придерживаться намеченного плана.
Если готовится многочисленное мероприятие, такое как митинг, демонстрация или шествие, целесообразно подготовить сценарий его проведения, содержащий последовательность всех действий организаторов и участников.
Также, в обязательном порядке, необходимо принять регламент проведения публичного мероприятия. Согласно ст. 2 ФЗ № 54 регламент проведения публичного мероприятия - документ, содержащий повременное расписание (почасовой план) основных этапов проведения с указанием лиц, ответственных за проведение каждого этапа. Все участники публичного мероприятия обязаны соблюдать его регламент.
Для успешного проведения акции организаторам необходимо заранее определить круг участников, которые будут не просто присутствовать на мероприятии, но активно помогать организаторам в его проведении. Так, нужно сформировать группу дежурных участников мероприятия, которые совместно с представителями правоохранительных органов будут следить за соблюдением остальными участниками акции общественного порядка, пресекать возможные провокации. Численность дежурных определяется организаторами самостоятельно, исходя из конкретных условий проведения акции. Также нужно заранее сформировать группу участников, которые будут держать плакаты, транспаранты и другие средства наглядной агитации.
В ходе проведения акции кому-то может стать плохо. Нужно заблаговременно позаботиться об обеспечении оказания людям неотложной медицинской помощи. Хотя закон и возлагает обязанность обеспечить при необходимости медицинскую помощь гражданам при проведении публичного мероприятия на орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, организаторы акции тоже должны принять меры в этом направлении. Следует письменно обратиться в соответствующее муниципальное учреждение здравоохранения с просьбой обеспечить присутствие на акции автомобиля скорой помощи с медперсоналом (если акция немногочисленна - может быть достаточным присутствие врача с необходимым набором средств первой помощи). Нужно отметить, что согласно ст. 18 ФЗ № 54 в целях обеспечения проведения публичного мероприятия санитарное и медицинское обслуживание, равно как и поддержание общественного порядка и регулирование дорожного движения, осуществляются на безвозмездной основе.
Итоги проведенной акции, выражение мнения ее участников, как правило, оформляются в форме резолюции, утверждаемой участниками публичного мероприятия (как вариант, участники могут утвердить требования, адресованные органам и лицам, от которых зависит решение проблем участников акции). Проект резолюции или требований лучше подготовить заранее.
Конечно, все приведенное выше - лишь общие рекомендации, которые не могут учитывать специфику и особенности каждой отдельно взятой акции. Тем не менее надеемся, что эти рекомендации в какой-то мере помогут читателям при необходимости грамотно организовать и провести публичное мероприятие в защиту своих прав и интересов.
